关于加强百度推广等互联网医疗广告监管的建议

我们是来自全国的健康类公益机构，近日百度公司将“血友病”贴吧卖给医院，一个小事件瞬间引爆成为全国舆论对百度的讨伐战，主要原因是百度公司长期以来备受诟病的医疗广告竞价排名推广。1月15日，国家互联网信息办公室约谈百度公司负责人，但是即使约谈之后，百度搜索仍能搜出不少虚假医疗广告。这折射出目前工商部门对整个互联网广告的监管不力。只有健康、规范、有序的互联网广告业的发展，才能促进国家“互联网+”战略的实施。

鉴于此，我们公益组织联合向国家工商行政管理总局、国家互联网信息办公室提出相关建议。广大网友对于百度等平台发布的互联网虚假广告横行，也是深恶痛绝，1600余名网友也参与联名，希望贵局重视。

现状

一、目前我国互联网医疗广告几乎不按《医疗广告管理办法》发布，导致互联网虚假医疗广告泛滥成灾，严重侵害每个公民的权益。

医疗广告作为一种特殊的商业广告，与人的生命健康密切相关，因此2006年颁发《医疗广告管理办法》对医疗广告进行监管。例如规定“医疗机构发布医疗广告，应当在发布前申请医疗广告审查。未取得《医疗广告审查证明》，不得发布医疗广告”，“非医疗机构不得发布医疗广告，医疗机构不得以内部科室名义发布医疗广告”，“发布医疗广告应当标注医疗机构第一名称和《医疗广告审查证明》文号”，并对医疗广告的内容进行限制，但是现实的情况是所有的互联网医疗广告（特别是百度的竞价排名）均未按照此规定执行。

例如，在百度上搜索“治疗肝炎”，通常是一些民营医院占据网页“头条”，且广告中几乎都是夸大疗效、具有迷惑性的词汇，如“治疗肝炎有效率98%”、“帮你永远远离肝炎!”、“彻底治疗肝病”，这些均违反《广告法》及《医疗广告管理办法》。

这些虚假医疗广告不仅让患者上当受骗，甚至因此贻误治疗时机，对广告受众身体健康和生命安全造成巨大的影响。相反，如果能规范医疗广告也能促进医疗产业的有序发展。

二、当前的互联网广告不具备明显识别性，打《广告法》擦边球。

新版广告法已于2015年9月1日起施行，第十四条规定，“广告应当具有可识别性，能够使消费者辨明其为广告。”而现状是，百度、搜狗、360等搜索引擎及其广告联盟，都用“推广”代替“广告”，将付费搜索结果与自然搜索结果混淆展示，不具备显著辨识性。这种不加任何规范的竞价排名推广，也成为百度公司被舆论讨伐的靶点。

三、网络广告发布者不加限制地跟踪Cookie进行所谓“精准”广告，侵犯公民隐私。

公民在某网站浏览网页时，其用户行为（比如搜索了什么关键词）等都会通过加密存储在用户电脑里，形成Cookie。当再次打开某网站或者是浏览加入该广告联盟的网站时，就会跟踪用户Cookie，“精准”推送广告。Cookie技术给公民便捷上网带来方便，但是过度使用Cookie，会侵犯公民隐私。2013央视“3.15”晚会就曾集中曝光了互联网广告、搜索公司通过cookie跟踪用户习惯、窃取用户隐私信息的行为。

目前，欧盟、英国、美国已制定了关于规范使用Cookie的法案（据《存储Cookie要征得用户同意》，新快报，2013年3月28日报道），而我国目前尚无相关规定。

四、举报互联网虚假医疗广告的证据难固定，取证成本高，受害者难以维护自身权益，应鼓励广大网民参与。

目前工商部门已经建立、健全了针对传统大众媒体（报纸、电视、广播等）的监查机制，但是由于互联网广告传播冲破了时间和空间的限制，仅靠工商部门和网络监管部门，根本无法监察所有的互联网广告。因此，有必要设立奖励机制，鼓励公民或其他组织协助工商部门对违法广告进行查处。

对于受互联网虚假广告欺骗的受害者，通常没有足够的能力及时保全网页上虚假广告的证据。互联网信息更改便捷，如举报、维权过程中，相关网页可能已被删除或者被修改，导致无法固定第一手证据。因此，受害者或其他有社会责任感的公民，如果要举报网络虚假广告，只有通过公证方式才能保全有力证据，而公证费用不菲，导致举报互联网违法广告的取证成本高。如果判定违法的广告发布者须承担举证费用，将促进公众参与举报。

缺乏社会公众监督的环节，是虚假互联网医疗广告屡禁不止的一个重要原因。只有设立奖励机制，且举报取证费用由违法广告发布者等承担，才能真正促进公民及其他组织参与举报，协助政府监管。

建议

为了了解北京等地工商部门查处互联网虚假广告的情况，此前亿友公益申请各市级工商行政管理局关于“2015年度，立案查处的利用互联网络发布虚假医疗、药品广告全部处罚通知书（副本），含：广告经营者、广告发布者名单、罚款金额”的政府信息公开申请。

申请结果如下：北京市工商行政管理局、沈阳市工商行政管理局在2015年度仅查处一起互联网虚假医疗广告。杭州市市场监督管理局、兰州市工商行政管理局、济南市工商行政管理局、昆明市工商行政管理局在2015年没有涉及互联网虚假医疗广告的处罚。由此可见各地工商部门对互联网医疗广告监管应该更加重视。

《广告法》、《医疗广告管理办法》已经对互联网医疗广告的监管，有明确的规定，因此目前互联网虚假医疗广告泛滥，最核心的问题在于政府不重视不作为。同时大多数的医疗广告都是通过百度等几家大型互联网公司平台发布，不存在执法难的问题。只要政府重视，从这几家大型互联网公司的源头上抓，肯定能解决互联网虚假医疗广告的问题，具体建议如下：

一、重点整治目前民怨集中的竞价排名医疗广告，特别是对百度等互联网巨头处以重罚。

1月15日，国家互联网信息办公室约谈百度公司负责人，但是即使约谈之后，百度搜索仍能搜出不少虚假医疗广告。同时，百度等公司的违法所得远大于违法成本，如果工商执法部门不下决心，不出狠招，导致的结果是百度等公司宁愿被罚款，宁死不整改。

网络已成为大多数国民生活的一部分，公众希望没有虚假医疗广告的互联网，就跟希望没有雾霾一样迫切，因为都和每个公民的生命健康有关。

国家工商总局、国家网信办等部门应建立定期约谈百度等大型互联网广告经营者、发布者的机制。

建立工商、网络监管等部门联合执法的长效机制。

二、对《互联网广告监督管理暂行办法（征求意见稿）》做如下修改。

2015年7月，国家工商总局对外发布《互联网广告监督管理暂行办法（征求意见稿）》、《医疗广告管理办法（公开征求意见稿）》,并征求意见。结合现状，针对征求意见稿提出以下建议。

1、付费搜索广告应能显著识别，不能用“推广”代替“广告”，且只能在网页右侧显示。

具体建议：第十六条相关条款“付费搜索结果应当与自然搜索结果有显著区别，不使消费者对搜索结果的性质产生误解”修改为“付费搜索结果应当与自然搜索结果有显著区别，不得用“推广”代替“广告”，且只能在网页右侧显示，不使消费者对搜索结果的性质产生误解”。

2、保护公民隐私，广告经营者、广告发布者禁止跟踪Cookie发布所谓“精准”广告。

具体建议：在征求意见稿中增加相应条款，对广告活动者利用Cookie进行广告活动的行为进行规范。

3、设立奖励机制，鼓励公民或其他组织举报互联网违法广告。

4、若工商部门判定举报者举报属实，由广告主、广告经营者或广告发布者承担举证成本。

具体建议：在征求意见稿中增加相应条款。

三、对《医疗广告管理办法（公开征求意见稿）》做如下修改。

1、《医疗广告管理办法（公开征求意见稿）》保留《医疗广告管理办法》（2006年版）第六条规定。

原2006年版的《医疗广告管理办法》第六条规定：医疗广告内容仅限于以下项目：（一）医疗机构第一名称；（二）医疗机构地址；（三）所有制形式；（四）医疗机构类别；（五）诊疗科目；（六）床位数；（七）接诊时间；（八）联系电话。（一）至（六）项发布的内容必须与卫生行政部门、中医药管理部门核发的《医疗机构执业许可证》或其副本载明的内容一致。

但是即将颁发的《医疗广告管理办法（公开征求意见稿）》却将此条款删除，基于目前互联网虚假医疗广告泛滥，如果删除，医疗机构的广告内容则更加不受限制，因此建议予以保留。